□ 周義程 咸鳴霞 王華鳳

習近平總書記一直十分重視古城保護更新工作。他鄭重強調，“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產”；城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。

就蘇州古城而言，從1982年首批入選國家歷史文化名城，到2012年10月設立全國唯一的國家歷史文化名城保護區再到2021年入選全國首批城市更新試點，“留得小橋流水，方有現代新城”是蘇州的基本態度，也是蘇州以“雙面繡”城市著稱的根本所在。十年來，蘇州在探索古城保護更新發展道路上展現了“一河一巷盡入畫，一街一坊皆盛景”的全域美麗新形象，顯著提升了“江南文化”品牌的標識度，但也面臨有待破解的發展瓶頸。

蘇州古城保護更新發展瓶頸

古城保護更新的政策規章瓶頸。蘇州早在2003年就正式啟動了歷史文化名城保護地方規章制定程序，隨后就整體城市規劃、歷史街區、園林古建保護等方面頒布了一系列政策規章。不過，這些政策規章中原則性規定較多，剛性約束較少，可操作性不強。在對規劃紅線、文物紫線、河道藍線、綠化綠線等進行管理的過程中，符合蘇州古城實際的、具有實操性的政策規章仍需討論細化。在政策規章條款中，對如何妥善處理好古城保護與包括古城生產生活基礎設施建設在內的古城更新之間的關系，缺少具體的設計。

古城保護更新的統籌推進瓶頸。體制層面的統籌推進瓶頸表現為文物部門是古城保護的專業部門，但財權事權非常有限，難以有效統籌旅游、園林、國土、住建等相關政府部門，規劃部門更注重城市更新工作，對保護工作重視不夠。機制層面的統籌推進瓶頸表現為當前全市行政執法制度有待進一步完善，城市管理、市場監督管理、安全生產等領域行政執法資源有待進一步有機整合。

古城保護更新的專業適配瓶頸。一方面，從專業化人員配備等軟環境因素來看，基層由于執法權限以及執法主體的專業性問題，在實際執法過程中往往圍繞“工單”轉，主動發現、思考和解決問題的能力有待提升。諸如，當前基層治理中對于法律層面專業團隊的參與仍顯不足，主要依靠街道社區工作者、普通居民自身的專業素養推進社區治理實踐，專業化人員主體作用發揮不夠。另一方面，硬件平臺與整體性保護發展的實踐匹配不夠。古城保護項目“一次性”工程過多，常年缺乏系統管理與維護，對很多古保建筑影響較為嚴重。古保資源分散，缺乏系統統籌，古城保護缺乏亮點品牌打造。片區紅色旅游方式以“靜態觀光”為主，缺乏深度體驗；景區低層次開發比較多，個性化展示不足；停車位、旅游講解等配套服務明顯不足。

蘇州古城保護更新優化路徑

蘇州國家歷史文化名城保護區作為全國首個也是唯一的國家歷史文化名城保護區，面對推進古城保護更新中所遭遇的發展瓶頸，需要直面瓶頸，有針對性地尋求相應的優化路徑。

加強相關制度供給，健全精細化、強約束的政策規章體系。一方面，需注重完善政策設計。相關政府部門在出臺相關政策時，既要注重保護國家級、省級、市級等非遺歷史街道和工業遺產，也應將古城內的古井、大院等不在非遺名錄里的資產的保護納入政策文本之中。另一方面，要健全規章制度。在文物保護的相關法規中，主要涉及地方政府對于文物保護應承擔的職責，而關于游客和居民在文物保護中應承擔什么義務則涉及不多。為了彌補法規中的這一不足，可以考慮由蘇州市政府結合已經出臺的歷史文化名城保護更新的規范性文件，盡快制定相應的地方政府規章，從而提升古城保護更新政策規章的權威性。同時，要加大政策規章的執行力度，提升政策規章的執行效能；要增強政策規章執行的剛性約束，最大限度做到不因相關領導的變動而出現約束力的變化。

統籌多元發展力量，構建多方參與的行動網絡。一是要以事權有效調配和機構高效運轉為主旨、推動體制改革的執法力量重心下移的街道屬地管理體系需進一步理順。二是要積極引進基層民眾與社會資本的參與，廣泛動員挖掘名城潛能。古城內部有很多成功的案例，古井保護隊、山歌傳承隊等古城公民自發形成的志愿組織在志愿服務的基礎上，基層政府積極引導，以提供場地、媒體宣傳等方式的扶持吸引更多公眾參與，深入挖掘古城的資源潛能。三是要努力轉變政府理念，科學界定國家歷史文化名城保護與發展的政府職能，盡快明確私人資本可以進入的領域，打破政府總攬古城保護更新一切事宜的思想和局面，在引進私人資本的基礎上建立其更加高效更加完整的古城保護更新體系。四是要改變過分倚重國有企業的局面。國有企業雖然是古城保護更新的一支重要力量，但部分國有企業在一定程度上還存在內部人員冗余、內部治理機制復雜、治理效能偏低等積弊，因此，既要通過加強相關國有企業內部治理來更好發揮其在古城保護更新中的積極作用，又要經由積極引進外商投資和加強與私營企業的合作來更有效地發揮其他市場力量的能動作用。

引進培育數字人才，推進古城保護更新的智能發展。數字化人才是實現蘇州古城保護更新智能化的重要保障。一方面，積極引進、留住古城保護更新的數字化人才。人才是技術發展的基礎。作為經濟社會發展走在全國前列的名城，蘇州可謂人才濟濟，但由于與上海毗鄰，數字人才更傾向于到上海等大城市發展。由此，如何吸引和留住數字人才成為蘇州古城保護更新往智能化方向發展需要考慮的問題。有必要積極出臺數字人才引進與支持政策，以高薪、高水平、高質量的服務為數字人才保駕護航，使其不僅能夠引進來，更要留下來。另一方面，積極培養屬于自己的數字人才隊伍。基層工作人員對于大數據的使用，對于云計算、人工智能等的運用還存在不足。需要對基層人員加強數字知識和技術的培訓，使其能夠更好地運用數字化手段助力古城保護更新。

★作者周義程為蘇州大學東吳智庫暨江蘇蘇禾社會治理現代化研究院教授、博士生導師；咸鳴霞為蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生；王華鳳為蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生