□ 余敏江

■ 跳出地級市行政理念的思維，再謀劃城市能級提升，適當(dāng)探索擴大蘇州市營商環(huán)境立法機制、完備營商環(huán)境法律保障體系的有益舉措，加快補齊營商政策法制化的突出短板。

■ 以長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略為重要抓手，實現(xiàn)滬蘇資源要素流動模式轉(zhuǎn)型升級，以“誠信蘇州”和IP保護推動區(qū)域城市信用體系互認，加快營商環(huán)境同城化建設(shè)步伐。

這兩年，蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)了不少高頻詞，伴隨著“蘇州制造”“江南文化”等，優(yōu)化“營商環(huán)境”的話題幾乎也是大會小會上常常提到的。去年9月份召開的蘇州市第十三次黨代會明確提出，未來五年，蘇州將加快建設(shè)展現(xiàn)“強富美高”新圖景的社會主義現(xiàn)代化強市。其中，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境將被擺上重要位置。那么，在優(yōu)化營商環(huán)境方面，蘇州該怎樣發(fā)力、往哪里發(fā)力才能做得更好？

對標(biāo)頭部城市，找出優(yōu)化空間

2020年開放再出發(fā)大會結(jié)束后，蘇州傾力打造“四心”營商服務(wù)品牌和“4S”國際版營商服務(wù)品牌，不斷優(yōu)化和改善市場法治環(huán)境，取得了明顯進展。但同時，對標(biāo)國內(nèi)最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，蘇州營商環(huán)境建設(shè)仍存在一些亟待改進的薄弱環(huán)節(jié)、亟待突破的瓶頸制約。

頭部城市優(yōu)化營商環(huán)境的典型經(jīng)驗借鑒——

1.上海：以“制度型開放”引領(lǐng)營商環(huán)境提升

世界銀行2021年營商環(huán)境報告顯示，在開辦企業(yè)、獲得電力、施工許可、跨境貿(mào)易、等級財產(chǎn)等以地方事權(quán)為主的評價指標(biāo)中，上海辦事環(huán)節(jié)平均壓縮41%，辦事時間平均壓縮59%，執(zhí)行合同、獲得電力等指標(biāo)已達世界先進水平。上海正成為貿(mào)易投資最便利、審批事項最少、行政效率最高、服務(wù)管理最規(guī)范、法治體系最完善的城市之一。

其一，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，“技術(shù)+制度”雙輪驅(qū)動營商環(huán)境優(yōu)化。上海打造的政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，已經(jīng)成為治理數(shù)字化的一張名片。2021年3月，《深化“一網(wǎng)通辦”改革構(gòu)建全方位服務(wù)體系的工作方案》進一步提出，“一網(wǎng)通辦”要拓展個人全生命周期和企業(yè)全發(fā)展周期的服務(wù)場景應(yīng)用，實現(xiàn)從“可用”向“好用”（2021年年底前）、從“好用”向“愛用”（2022年年底前）、從“愛用”向“常用”（2023年年底前）的“三步走”，到2023年建成全方位服務(wù)體系。（1）上海在全國率先開展人工智能輔助審批研發(fā)和試點，通過AI信息識別、核心算法、知識圖譜等技術(shù)構(gòu)建了“審批大腦”，為完善政務(wù)服務(wù)功能提供新動能。（2）上海率先探索“一業(yè)一證”改革試點，大力推行線下單窗通辦、線上全程網(wǎng)辦，大幅壓減審批環(huán)節(jié)和時限，簡化審批手續(xù)，提升行業(yè)的準(zhǔn)入便利度。（3）“窗口無否決”機制、“找茬”機制，理順了流程，打通了堵點。

其二，打造“互聯(lián)網(wǎng)+私人訂制”的服務(wù)模式，打消企業(yè)“后顧之憂”。《上海市加強改革系統(tǒng)集成持續(xù)深化國際一流營商環(huán)境建設(shè)行動方案（2021）》提出，政府為企業(yè)配備專人對接服務(wù)，法院強化破產(chǎn)管理人履職保障，并利用“一網(wǎng)通辦”建立幫辦服務(wù)平臺，將進度信息同步推送，以實現(xiàn)雙邊及時協(xié)調(diào)幫辦。同時，發(fā)揮破產(chǎn)法庭實質(zhì)性作用，2020年上海破產(chǎn)法庭受理破產(chǎn)、強制清算、衍生訴訟等各類案件共1567件，同比增長率超過100%，審結(jié)1250件，審結(jié)率達到79.7%。最后，調(diào)節(jié)破產(chǎn)框架力度，盤活存量資源。著力在提高破產(chǎn)回收率、降低破產(chǎn)成本等方面下功夫。2020年全市破產(chǎn)回收率高達36.9%，平均回收時間為1.7年，平均破產(chǎn)成本為22.0%，據(jù)世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》，上海破產(chǎn)辦理指標(biāo)得分位居中國大陸城市第一名。

2.北京：普惠性政策體系厚植“創(chuàng)新雨林”

北京長期位居《中國城市營商環(huán)境評價》創(chuàng)新環(huán)境指數(shù)第一名，被譽為“創(chuàng)新雨林”。2020年全市新設(shè)立企業(yè)18.6萬家，其中科技創(chuàng)新型企業(yè)7.6萬家，占比超過四成。除了雄厚的高教資源外，“公平、普惠、易得”的政策體系是厚植企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良性土壤。股權(quán)質(zhì)押問題是普遍困擾上市公司的頑疾。北京建立“股+債”的支持方案，倡導(dǎo)市、區(qū)和社會資金基金共同建立總規(guī)模超過350億元的紓困“資金池”，支持上市企業(yè)開展股權(quán)融資。中小微企業(yè)是普惠性政策的最大受益者。北京在“十三五”時期完成的“1+16+N”服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)體系匯聚了330余家服務(wù)商，累計提供7000余款服務(wù)產(chǎn)品，認定113家市級示范服務(wù)平臺和71家市級示范基地，為中小企業(yè)提供服務(wù)場地總面積達334萬余平方米，年服務(wù)中小企業(yè)100多萬家次，持續(xù)性助力創(chuàng)新城市建設(shè)。

3.深圳：深度對接香港推動區(qū)域營商環(huán)境一體化

深圳以靠近香港的天然優(yōu)勢，抓住粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略實施契機，探索深港營商環(huán)境一體化建設(shè)長效機制。依托前海深港合作區(qū)平臺，深圳試點“深港通注冊易”“深澳通注冊易”服務(wù)，并于2021年擴展至全市，使港澳投資者“足不出港”“足不出澳”即可辦理深圳商事登記，大大節(jié)省了時間與金錢成本。2021年6月，在港深聯(lián)合推動下，“香港貿(mào)易發(fā)展局大灣區(qū)服務(wù)中心”在深圳成立，為港商來深立業(yè)創(chuàng)業(yè)提供多元化支援。深圳將“人力資源流通”視為與港澳營商環(huán)境深度融合的著力點，在“引智引才”方面廣開綠燈。《深圳特區(qū)深化“放管服”改革 優(yōu)化營商環(huán)境重點任務(wù)清單（2021）》提出，實現(xiàn)港澳地區(qū)稅務(wù)、建筑、醫(yī)療等專業(yè)技能認可機制，允許港澳相關(guān)人士經(jīng)備案后為深圳建設(shè)提供服務(wù)，對于香港重大科研項目以及重點支持高校、科研機構(gòu)和實驗室人員及物資開放出入境“綠色通道”、試點“換證直批”審批模式。明確知識產(chǎn)權(quán)保護在新經(jīng)濟業(yè)態(tài)中的基石性作用。通過中國（深圳）知識產(chǎn)權(quán)仲裁中心建設(shè)，在知識產(chǎn)權(quán)仲裁員、調(diào)解專家互認互通等方面創(chuàng)新與港澳間合作機制，探索建立粵港澳執(zhí)法取證及處置平臺，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)監(jiān)測協(xié)助、線索信息交流等。

既要看到進步，又要找到癥結(jié)

對比頭部城市和企業(yè)感受度，蘇州營商環(huán)境建設(shè)存在的短板——

1.營商政策的穩(wěn)定性較強，但法規(guī)完備性仍較為薄弱。受城市能級限制和立法權(quán)缺失的影響，地方法規(guī)的完備性缺陷仍然存在。目前，蘇州營商環(huán)境的法治體系主要以省級法規(guī)為主，以《蘇州市法治化營商環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系》等行政性指導(dǎo)意見為輔，市級立法工作很難出臺突破性和原創(chuàng)性政策法規(guī)的執(zhí)行細則，在法律效力和地方適用性上存在不足。

2.企業(yè)權(quán)益保護進步明顯，但破產(chǎn)處理效率仍待強化。蘇州通過探索“區(qū)塊鏈+公證”和可回溯管理，“雙隨機、一公開”監(jiān)管和線上“非接觸”監(jiān)管，健全行政處罰裁量基準(zhǔn)制度和執(zhí)法糾錯機制等方式有效規(guī)范執(zhí)法行為，維護行政相對人合法權(quán)益。但在企業(yè)破產(chǎn)處理方面與頭部城市相比仍有提升空間。

3.政策體系“抓大放小”特點突出，市場競爭的一致性和公平性仍待進一步改善。蘇州已形成以服務(wù)規(guī)上企業(yè)為重心的政策體系，能夠做到“一企一策”，實行特定優(yōu)惠。然而，單一的特惠性政策可能會導(dǎo)致政策資源的過度集中，平等參與市場競爭、平等使用生產(chǎn)要素、平等保護產(chǎn)權(quán)的環(huán)境受到?jīng)_擊和破壞，個別官員甚至形成了“抓大放小”“服務(wù)好一個納稅大戶比抓幾百個小微企業(yè)有用”的“省事思維”，對中小微企業(yè)的難點、痛點未有準(zhǔn)確地挖掘與觀照，新興市場主體前期投入大、回報周期長，在疫情的影響下，企業(yè)成本上揚、融資難、人才供給結(jié)構(gòu)性短缺等問題愈加突出，迫切需要政府“扶上馬，送一程”。蘇州市政府雖出臺《支持中小企業(yè)共渡難關(guān)的十條政策》，包括金融、稅收、社保、穩(wěn)崗補貼等方面，但對目標(biāo)客體的認定標(biāo)準(zhǔn)過于剛性，政策門檻依然較高，面臨深度困難的小微企業(yè)仍未真正享受到政策紅利。

4.“滬蘇同城化”紅利利用不充分，市場誠信體系建設(shè)及知識產(chǎn)權(quán)保護仍需強化。蘇州在長三角營商環(huán)境中的比較優(yōu)勢和定位不明晰，滬蘇之間尚未實現(xiàn)深度融合。其一，依賴上海資源溢出效應(yīng)的現(xiàn)象較為突出。“上海·蘇州科技資源開放共享與協(xié)同發(fā)展行動計劃”已實行三年有余，目前共有7300多家蘇州企業(yè)使用平臺資源，是原先的6.6倍，但交往結(jié)構(gòu)仍為上海單向主導(dǎo)，蘇州每年有近千家企業(yè)使用上海服務(wù)機構(gòu)近2400項服務(wù)，而只有35家單位為689家上海企業(yè)服務(wù)。其二，異地信任體系的非對稱性問題仍未解決。滬蘇兩地地方征信平臺信息供給不暢，在信用承諾、容缺受理、信用分級分類等事項上各有保留。此外，電子證照跨域互認范圍仍有局限，目前已有包括身份證、駕駛證在內(nèi)的21類電子證照共享互認，但尚未涉及專業(yè)性知識技能資質(zhì)方面。其三，落實《長三角知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)合作框架協(xié)議》還不到位。截至2020年，上海和蘇州有效發(fā)明專利量分別為14.56萬件、6.3萬件，萬人發(fā)明專利擁有量分別為60.21件、58.66件，但大部分可交易的知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)的僅留存于屬地交易平臺，尚未實現(xiàn)數(shù)據(jù)和資源互通，一個跨域性知識產(chǎn)權(quán)保護（服務(wù)）機構(gòu)亟待建立。

“優(yōu)等生”要變成“尖子生”

持續(xù)優(yōu)化蘇州市營商環(huán)境建設(shè)的對策建議——

1.適當(dāng)探索提升城市能級的有效路徑，建立持續(xù)穩(wěn)定的立法保障。一是跳出地級市行政理念的思維，再謀劃城市能級提升，適當(dāng)探索擴大蘇州市營商環(huán)境立法機制、完備營商環(huán)境法律保障體系的有益舉措，加快補齊營商政策法治化的突出短板。二是加快制定出臺企業(yè)家和企業(yè)保護的地方性法規(guī)。堅持以企業(yè)家期待和需求為重要導(dǎo)向，把容易對企業(yè)家和企業(yè)合法權(quán)益造成侵害的環(huán)節(jié)和漏洞尋找出來，發(fā)揮地方立法的高效率優(yōu)勢，率先制定一批地方性法規(guī)，讓健全的法律體系成為企業(yè)家健康成長、企業(yè)健康發(fā)展最根本、最穩(wěn)定、最長久的保障。

2.堅持全生命周期思維，深度優(yōu)化破產(chǎn)保護機制和市場出清機制，強化破產(chǎn)處置效率。一是以破產(chǎn)法庭的成立為新起點，更加充分地發(fā)揮破產(chǎn)審判在完善市場主體救治與退出機制、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置等方面的獨特作用，簡化案件受理條件、審理程序，探索制定“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件簡化審理規(guī)范，促使案件繁簡分流，切實提高審理質(zhì)效。二是加快做實做強蘇州破產(chǎn)處置協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的社會功能，遵循市場化、法治化原則，合理運用公共政策積極支持企業(yè)破產(chǎn)處置工作，提高市場重組、出清的質(zhì)量和效率。三是積極探索破產(chǎn)案件中刑民交叉實體和程序問題的處理機制，推動建立破產(chǎn)程序涉刑事程序協(xié)調(diào)機制；進一步推進府院聯(lián)動協(xié)調(diào)機制常態(tài)化、規(guī)范化運行，持續(xù)加強與市政府相關(guān)部門、各縣級市（區(qū)）政府的溝通協(xié)調(diào)，在產(chǎn)權(quán)變更、財產(chǎn)調(diào)查、招商引資、稅收優(yōu)惠、信用修復(fù)、工商注銷等方面細化相關(guān)制度，以制度化手段保障、強化破產(chǎn)處置效率。

3.倡導(dǎo)公平公正的普惠政策，打造競爭中性的營商環(huán)境。一是強化政策效果均衡普惠機制，堅持政策制定的科學(xué)性和政策實施的均衡性，促進政策從特殊投資項目定向優(yōu)惠轉(zhuǎn)向公平公正的政策普惠，最終確保扶持政策“差異化定制”和“均衡化實施”。二是強化負面清單管理，在市場準(zhǔn)入上實現(xiàn)公平公正。在總結(jié)各縣級市（區(qū)）負面清單管理典型經(jīng)驗和主要短板的基礎(chǔ)上，借鑒上海、北京、深圳等其他城市經(jīng)驗，以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開放，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度。同時，加快完善負面清單的配套法律法規(guī)，提高負面清單管理的剛性，營造競爭中性的營商環(huán)境。三是強化待遇平等，在企業(yè)政策上實現(xiàn)普惠。破除獲取壟斷性資源要素和政府采購的身份歧視，有效保障所有企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、基礎(chǔ)設(shè)施和市場資源，公平參與市場競爭，同等受到法律保護和承擔(dān)法律責(zé)任。

4.以長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略為重要抓手，實現(xiàn)滬蘇資源要素流動模式轉(zhuǎn)型升級，以“誠信蘇州”和IP保護推動區(qū)域城市信用體系互認，加快營商環(huán)境同城化建設(shè)步伐。一是要促進滬蘇交往結(jié)構(gòu)由單向吸收向“吸收—輸出”雙向轉(zhuǎn)變，在積極承接上海“五個中心”建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型溢出效應(yīng)的同時，主動挖掘并發(fā)揮蘇州特色優(yōu)勢，著力在儀器設(shè)施制造、藥物篩選與研發(fā)、全域旅游等方面主動服務(wù)上海及長三角其他地區(qū)，提高城市交往深度。二是加快打造“信用蘇州”，著力推動長三角地區(qū)電子證照、信用體系跨區(qū)共享互認，建立“失信黑名單”和征信信息共享機制，強化信用應(yīng)用，降低企業(yè)維權(quán)成本。三是促進長三角一體化知識產(chǎn)權(quán)保護聯(lián)動機制建設(shè)，倡導(dǎo)成立滬蘇知識產(chǎn)權(quán)保護聯(lián)盟，協(xié)同化解各類知識產(chǎn)權(quán)糾紛，加快推動長三角知識產(chǎn)權(quán)司法保護一體化發(fā)展。

★作者系同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師