□許潔 葉文君

我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了城市更新的重要時(shí)期，由過(guò)去大規(guī)模的增量建設(shè)，向存量的提質(zhì)改造和增量的結(jié)構(gòu)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變。2022年《政府工作報(bào)告》將“有序推進(jìn)城市更新”列入2022年重點(diǎn)工作，黨的二十大報(bào)告提出要深入推進(jìn)城市更新。同年4月，江蘇省實(shí)施城市更新行動(dòng)工作部署會(huì)在南京召開(kāi)，《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式發(fā)布，重點(diǎn)實(shí)施低效產(chǎn)業(yè)用地活力提升工程等“七大工程”；9月，《蘇州市城市更新試點(diǎn)工作實(shí)施方案》正式發(fā)布，力爭(zhēng)到2025年底積累一批可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，打造城市更新“蘇州樣板”。

作為中國(guó)和新加坡合作的國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)，蘇州工業(yè)園區(qū)在城市更新，特別是產(chǎn)業(yè)用地更新方面，有其自身的獨(dú)特性。2024年5月，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)布《蘇州工業(yè)園區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地更新的若干措施》，旨在積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地更新。

為了更好地探索蘇州產(chǎn)業(yè)用地更新方法與模式，本文選取了產(chǎn)業(yè)用地更新代表項(xiàng)目，從政策和實(shí)踐端進(jìn)行分析研究，并以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，試圖總結(jié)提煉出從“低效產(chǎn)業(yè)用地”向“新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)”深度轉(zhuǎn)型的方向、模式和政策創(chuàng)新路徑。

一、蘇州產(chǎn)業(yè)用地更新基本情況及優(yōu)秀案例

蘇州是一座歷史文化名城，在城市建設(shè)發(fā)展的過(guò)程中，面臨著部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低、土地節(jié)約集約利用不夠、小散亂企業(yè)布局不合理等問(wèn)題，用地與稅收的“二八效應(yīng)”明顯。在此背景下，2020年12月，蘇州市產(chǎn)業(yè)用地更新“雙百”行動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)召開(kāi)，要求全面保障產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)量，提升產(chǎn)業(yè)用地質(zhì)量，將保障線(xiàn)范圍內(nèi)工業(yè)用地按照“產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)社區(qū)—工業(yè)區(qū)塊”三級(jí)分類(lèi)管理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。在此進(jìn)程中，蘇州各大板塊在產(chǎn)業(yè)用地更新利用政策制定及項(xiàng)目落地方面取得了顯著成效。

工業(yè)園區(qū)新虹產(chǎn)業(yè)園：國(guó)企收購(gòu)，改造+新建

2020年7月，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)存量工業(yè)用地更新建設(shè)的若干意見(jiàn)（試行）》，針對(duì)自主更新缺乏有效管理的三種更新建設(shè)行為（包括整體拆除重建、低效閑置用地改建擴(kuò)建、轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)園等），分別設(shè)置針對(duì)性的準(zhǔn)入條件和申報(bào)流程。其中，對(duì)于擬更新為產(chǎn)業(yè)園的項(xiàng)目更多關(guān)注用地適宜性、企業(yè)建設(shè)招商運(yùn)營(yíng)能力等，從而確保真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。

位于蘇虹西路9號(hào)的新虹產(chǎn)業(yè)園，原為臺(tái)企虹光精密工業(yè)（蘇州）有限公司，總面積3.1萬(wàn)平方米，土地利用率40%，容積率為0.48。蘇州工業(yè)園區(qū)重建公司收購(gòu)后，通過(guò)“改造+新建”的模式，將園區(qū)綜合容積率提升至1.5（新建部分容積率2.0），總面積增加到9.2萬(wàn)平方米，功能也由原來(lái)的精密工業(yè)廠(chǎng)房轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀斯ぶ悄堋⑨t(yī)療器械、精密制造、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、數(shù)字文化和工業(yè)設(shè)計(jì)等產(chǎn)業(yè)為主的綜合創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)。新型產(chǎn)業(yè)的集聚讓新虹產(chǎn)業(yè)園成為園區(qū)第一個(gè)產(chǎn)業(yè)用地更新的“億元產(chǎn)業(yè)園”。

高新區(qū)和楓科創(chuàng)園：協(xié)議變更+政企合作

和楓科創(chuàng)園位于高新區(qū)泰山路2號(hào)，改造前總面積3.4萬(wàn)平方米，容積率0.586，入駐企業(yè)以物流、裝修、人力資源、貿(mào)易為主，產(chǎn)出效益較低。為此，楓橋街道組建楓橋城市更新運(yùn)營(yíng)發(fā)展中心有限公司，通過(guò)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金共同參與更新，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)對(duì)現(xiàn)有老舊和設(shè)計(jì)不合理的廠(chǎng)房進(jìn)行自我更新，城市更新運(yùn)營(yíng)中心為企業(yè)提供從產(chǎn)業(yè)定位到運(yùn)營(yíng)管理的全程服務(wù)。

和楓科創(chuàng)園于2019年1月開(kāi)工建設(shè)，2021年12月建設(shè)竣工，同年，高新區(qū)建立了包括城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、城市更新實(shí)施方案三個(gè)層次的城市更新規(guī)劃體系，和楓科創(chuàng)園片區(qū)城市更新單元規(guī)劃也在這一年獲蘇州市政府批復(fù)，成為全市首個(gè)拿到批復(fù)文件的城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目。和楓科創(chuàng)園城市更新的創(chuàng)新點(diǎn)在于協(xié)議變更用地方式和混合用地模式，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。改造后，科創(chuàng)園總建筑面積23.18萬(wàn)平方米，提高近7倍；容積率提升至2.57，提高近5倍；產(chǎn)業(yè)由單一制造業(yè)更新為集工業(yè)、研發(fā)、商業(yè)服務(wù)等復(fù)合功能的新型開(kāi)放式產(chǎn)業(yè)園區(qū)，定位更加明晰。

吳中區(qū)聯(lián)東U谷·胥口科技智匯產(chǎn)業(yè)園：社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)

2013年9月，吳中區(qū)頒布實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)土地節(jié)約利用的若干意見(jiàn)（試行）》，以盤(pán)活存量、優(yōu)化增量為重點(diǎn)，通過(guò)合理歸并和集聚零星土地資源、科學(xué)配置增量、強(qiáng)化畝均投入產(chǎn)出，提高土地利用效率和集約化程度。

聯(lián)東U谷·胥口科技智匯產(chǎn)業(yè)園，原為臺(tái)企閎輝科技（蘇州）有限公司，占地204.93畝，2014年11月開(kāi)始處于停產(chǎn)閑置狀態(tài)。聯(lián)東集團(tuán)2018年收購(gòu)該廠(chǎng)房，后經(jīng)區(qū)政府統(tǒng)一實(shí)施市場(chǎng)化更新改造，更新面積29萬(wàn)余平方米，容積率由0.8提升至1.98，更新后重點(diǎn)引入精密制造和電子信息類(lèi)科技型生產(chǎn)企業(yè)。該項(xiàng)目是吳中區(qū)打造的首個(gè)以市場(chǎng)化模式“退二優(yōu)二”、存量盤(pán)活的產(chǎn)業(yè)園樣板典范。

二、蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地更新現(xiàn)狀與問(wèn)題

自2021年被列入全國(guó)城市更新工作試點(diǎn)城市以來(lái)，蘇州率先開(kāi)展城市體檢，指導(dǎo)推動(dòng)下轄十大板塊結(jié)合自身實(shí)際情況制定城市更新規(guī)劃、工作計(jì)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)“三舊一村”改造工作并取得了階段性成果。各區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地供給均進(jìn)入存量更新為主的階段。

作為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重地和科技創(chuàng)新高地，蘇州工業(yè)園區(qū)以全市7%的工業(yè)用地貢獻(xiàn)了16%的工業(yè)產(chǎn)出，但與此同時(shí)，這里也是蘇州土地資源最為緊缺的板塊之一，園區(qū)每年新增用地供應(yīng)70%以上都來(lái)自存量用地的再開(kāi)發(fā)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，園區(qū)已發(fā)證產(chǎn)業(yè)用地約76950畝，剩余可直接供給的產(chǎn)業(yè)用地僅為4277畝，“用而未盡”宗地?cái)?shù)量255個(gè)，可建設(shè)土地面積7279畝。產(chǎn)業(yè)用地平均容積率0.94，低于省、市有關(guān)新上工業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)1.5。園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地資源相對(duì)有限且開(kāi)發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，各功能區(qū)產(chǎn)業(yè)用地利用效率也存在著較大差異。

盡管園區(qū)從2021年啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地更新三年攻堅(jiān)行動(dòng)，通過(guò)簡(jiǎn)化優(yōu)化工作流程、創(chuàng)新探索更新路徑等多措并舉，在三年內(nèi)盤(pán)活利用產(chǎn)業(yè)用地超過(guò)2萬(wàn)畝，但面對(duì)新一輪高質(zhì)量發(fā)展的要求，產(chǎn)業(yè)用地容積率偏低、土地供需矛盾突出、產(chǎn)業(yè)用地分布不均衡等問(wèn)題依然存在。在已經(jīng)成熟的工業(yè)用地上再創(chuàng)造新的增長(zhǎng)空間，使其發(fā)展更加均衡、產(chǎn)出更加高效，是園區(qū)目前亟須思考和解決的重要課題。

三、推進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地更新利用高質(zhì)量發(fā)展的工作建議

蘇州工業(yè)園區(qū)是“中國(guó)改革開(kāi)放的重要窗口”和“中新合作的典范”，今年是園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)30周年，在新的發(fā)展階段，園區(qū)肩負(fù)著加快推動(dòng)高水平科技自立自強(qiáng)和建設(shè)開(kāi)放創(chuàng)新的世界一流高科技園區(qū)的重要使命，產(chǎn)業(yè)用地更新和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是這一發(fā)展道路上不容忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)上述園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地更新現(xiàn)狀和新的發(fā)展要求，本文提出以下幾點(diǎn)建議，供參考探究。

第一，優(yōu)化完善組織架構(gòu)職能，搭建高效的實(shí)體化協(xié)同平臺(tái)。2022年，蘇州成立了城市更新試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以全域一體化協(xié)同推進(jìn)城市更新工作。目前，園區(qū)也成立了產(chǎn)業(yè)用地更新攻堅(jiān)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專(zhuān)班，上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)。隨著城市更新試點(diǎn)的深入推進(jìn)和工作范圍的擴(kuò)大，園區(qū)可進(jìn)一步完善組織職能，將專(zhuān)職機(jī)構(gòu)、平臺(tái)公司、外部合作單位等作為重要的政策研究團(tuán)隊(duì)和具體執(zhí)行力量，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地更新工作。

第二，成立產(chǎn)業(yè)用地更新基金，打造全生命周期管理新模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，在產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)收購(gòu)低效閑置土地，投資建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房或科創(chuàng)載體并出租給符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的企業(yè)。為提高社會(huì)資本參與的積極性，建議開(kāi)展綜合性制度設(shè)計(jì)，成立產(chǎn)業(yè)用地更新基金，或通過(guò)PPP模式搭建新型合作框架，同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)推出面向新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的信貸產(chǎn)品。此外，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營(yíng)向“策劃—規(guī)劃—設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)”全生命周期管理新模式轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性和系統(tǒng)性保障資金投入的安全性和可持續(xù)性。

第三，編制出臺(tái)規(guī)范指導(dǎo)文件，縮短優(yōu)化更新項(xiàng)目審批流程。全面貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》文件精神以及蘇州市有關(guān)工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等工作的具體要求，在項(xiàng)目改建方案報(bào)批等環(huán)節(jié)進(jìn)一步做好縮短審批時(shí)限、縮減審批事項(xiàng)、精簡(jiǎn)申報(bào)材料三項(xiàng)“瘦身”工作，采用現(xiàn)場(chǎng)會(huì)辦等模式進(jìn)一步提高行政審批效率。編制出臺(tái)《產(chǎn)業(yè)用地更新利用技術(shù)導(dǎo)則》等文件，做好新舊規(guī)范的銜接把控，為產(chǎn)業(yè)用地更新項(xiàng)目提供可遵循的技術(shù)規(guī)范和考核細(xì)則。

第四，設(shè)立行業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)信息資源高效整合流通。產(chǎn)業(yè)用地更新包括土地出讓、規(guī)劃設(shè)計(jì)、房屋征收回購(gòu)等多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)利益群體，建議設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)放式平臺(tái)組織，充分整合政府、企業(yè)、高校、智庫(kù)、金融等機(jī)構(gòu)資源，切實(shí)發(fā)揮信息溝通、資源對(duì)接、政策研究等功能，形成協(xié)同式、多元化、綜合性的工作框架，擔(dān)當(dāng)政府的“好參謀”“好助手”，并當(dāng)好吸引社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)用地更新利用的有效“橋梁”“紐帶”。

第五，積極爭(zhēng)取試點(diǎn)項(xiàng)目名額，充分探索新型用地更新模式。積極向上爭(zhēng)取更多的產(chǎn)業(yè)用地城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目名額，嘗試推行協(xié)議變更用地方式和混合用地模式，推動(dòng)“工業(yè)上樓”，提高土地利用效率。在不改變項(xiàng)目用地性質(zhì)、不增加容積率和土地出讓金的前提下，允許投資運(yùn)營(yíng)商合理規(guī)劃綠地等公共空間，完善區(qū)內(nèi)餐飲、商業(yè)、休閑娛樂(lè)等配套設(shè)施布局，提高園區(qū)營(yíng)商便利程度。借鑒政府成片規(guī)劃、集中更新、統(tǒng)籌發(fā)展的更新經(jīng)驗(yàn)，協(xié)同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園周邊基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，連點(diǎn)成片，推動(dòng)整體定位升級(jí)。

工業(yè)興則經(jīng)濟(jì)興，工業(yè)強(qiáng)則園區(qū)強(qiáng)。在推進(jìn)新型工業(yè)化的發(fā)展道路上，蘇州工業(yè)園區(qū)面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)代機(jī)遇與重大挑戰(zhàn)，必須以更高水平、更大力度、更深層次的產(chǎn)業(yè)用地更新工作為園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供可復(fù)制推廣的園區(qū)思路。

★本文系蘇州工業(yè)園區(qū)工委黨校教務(wù)培訓(xùn)處與蘇州時(shí)代人居文化發(fā)展研究院2024年度聯(lián)合調(diào)研課題階段性成果。作者單位分別為：中共蘇州工業(yè)園區(qū)工委黨校、時(shí)代人居研究院